修南 潘黎 | 芬兰如何成为教育数字化转型的领航者：多源流理论视角
作 者 简 介
修 南
辽宁师范大学博士研究生
潘 黎
博士，辽宁师范大学教授，博士生导师
摘 要
得益于长远的教育数字化布局，高于欧盟均值的数字设施投入以及优质的数字化公共服务，芬兰具有推进教育数字化转型的必备条件。借助多源流理论框架，分析可知芬兰在教育与技术的竞争和共同目标与先导性等问题源流的思索下，引发了高校及其他利益主体、专业学者的商讨与行动，提出了若干条政策议程备择。同时在公民对数字素养的渴求以及执政党的理论与战略决策等政治源流的推动下，《芬兰数字指南针》的出台加速了三流汇聚。于是，在举国上下共同的诉求中，芬兰在政策设置议程中通过了《2027年数字化教育与培训政策》，从而保证了芬兰在推进教育数字化转型中的领航者地位。
关键词：教育数字化转型；多源流理论；芬兰；政策议程
“教育数字化转型是世界各国在社会数字化转型背景下教育发展战略的共同选择，是对信息和智能时代教育发展路径的重新定义。”作为全球经济最为发达的区域性合作组织之一，欧盟（European Union）于2021年3月9日发布了《2030数字指南针：数字十年的欧洲之路》（2030 Digital Compass: The European way for the Digital Decade），旨在联合各方力量，构建以人为本、可持续发展的数字社会，实现数字化转型。另外，欧盟在其实施的“数字欧洲计划”（Digital Europe Programme）基础上，又于2023年3月24日通过了《2023－2024年数字欧洲工作方案》（Digital Europe Work Programme 2023-2024），预计将为欧盟各成员国投入909.5亿欧元用以推进数字化转型及加强网络安全。在此之上，三分之一的欧盟成员国批准了国家数字化转型战略；葡萄牙、马耳他、爱尔兰、意大利等国专门设定了数字技能行动计划；多数成员国将数字技能发展目标纳入国家教育、行业数字化政策之中；芬兰、拉脱维亚等国则针对特定领域的数字技能制定了详细的项目规划。在欧盟统一的数字教育战略部署下，各国均向着以人为本、可持续性和高质量的数字社会行进，但较欧盟的其他成员国而言，芬兰具备其他成员国所不具备的推进教育数字化转型的有利条件，更重要的是政府、公民等利益相关者均有较高的意愿来推动教育的数字化转型。因而，芬兰更可能成为整个欧盟之中教育数字化转型的领航者。本研究率先对其数字化建设的现有基础进行分析，然后依据多源流分析框架，以阐明其成为领航者背后的政策支撑，从而为世界各国制定教育数字化转型的政策提供镜鉴。
一、领航者：芬兰推行教育数字化转型的现有基础
得益于长远的教育数字化布局，高于欧盟均值的数字设施投入以及优质的数字化公共服务，芬兰顺理成章地成了推行教育数字化转型的领航者。2020年9月30日，欧盟委员会（European Commission）发布第二个有关数字教育的阶段性报告《数字教育行动计划（2021－2027年）》（Digital Education Action Plan, 2021-2027），该报告提出两项优先发展的目标：一是加大对数字基础设施、电信和数字设备的投资；二是提高民众的数字能力及素养并加速社会的数字化转型。另外，按照欧盟委员会设计的包含人力资本、互联互通、数字技术集成、数字公共服务等指标在内的“数字经济与社会指数”（Digital Economy and Society Index，DESI）显示，芬兰的数字化程度连续多年位居欧盟前列。2022年，芬兰的数字经济与社会指数总体上列于27个欧盟成员国的首位。从某种意义上说，芬兰在推行教育数字化转型方面具备极高的起点，拥有成为领航者的各种条件。
（一）核心竞争力：具有数字素养的公民及劳动力
依据2022年DESI指数显示，芬兰在数字人才（包括互联网用户技能、高级技能和发展）储备上高于位列欧盟第二位的荷兰8.2%，比欧盟各成员国数字人才总数的均值多25.6%。可见，芬兰在全球数字化建设中的领先并非偶然，这与其将数字素养作为新的公民能力来培养与提升，要求个人、企业、政府、第三部门等利益相关者相互配合以保证核心竞争力的主张不无关系。具体说来，芬兰通过前期政策部署，已然形成了高质量的数字教育系统。一是实现基础教育领域数字化的全面落实。2016年，芬兰国家教育署（Finnish National Agency for Education）公布《国家基础教育核心课程标准》（National Core Curriculum for Basic Education），要求将信息与通信技术（Information and Communications Technology，ICT）作为横向能力纳入不同科目教学中，并对不同年级学生的ICT提出了具体要求。二是指向全体民众，提升公民的数字素养。芬兰教育与文化部（Ministry of Education and Culture）于2019年出台了《国家媒介素养教育政策》（National Media Education Policy），该报告认为高水平的媒介素养可以促进有意义、美好的生活，是属于所有公民需要具备的基本数字素养。芬兰政府希望通过此举为包括处于数字化边缘、肄业、在劳动力市场处于劣势地位和受疾病困扰的公民建立数字素养。三是通过实施连续性计划，稳步促进全体公民及劳动力形成数字素养。2017年至2020年，芬兰经济事务与就业部（Ministry of Economic Affairs and Employment）连续四年发布《人工智能计划》（Artificial Intelligence Programme），该计划旨在加强数字化对全体公民终身教育的作用，并以此调整教育和职业教育与培训体系，为社会提供能够熟练运用数字技能且受过高等教育的劳动力。由此可见，芬兰之所以成为教育数字化转型的领航者，原因之一就在于其具有较高数字素养的公民及劳动力。
（二）支撑性力量：较先进且可靠的数字基础设施
按照2020年至2022年DESI指数显示，芬兰在互联互通和数字技术集成这两个指标上的位次不断提升且总体上高于欧盟均值。其中，芬兰在移动网络和数据处理等数字基础设施建设方面表现得尤为亮眼，这得益于芬兰具备较先进及可靠的数字基础设施，可作为推进数字化转型的支撑性力量。一是芬兰在发展电信网络时坚持技术中立原则。因此大力推广固定宽带网络和无线宽带网络，以确保芬兰全域内能够高速且稳定地接入数字网络。此外，芬兰作为移动网络的先驱，处于5G技术的领航者身份，具有欧盟最快的网络接入速率，而芬兰正在研制6G网络技术以及包括量子计算、微电子技术等数字关键技术。二是芬兰融入并引领欧盟空间与卫星等数字基础设施的建设。芬兰在其中的作用是对全球导航卫星系统所产生的定位与定时等空间数据进行处理，从而保证其精确性。同时，芬兰尝试着利用人工智能来解决数据处理等方面的问题。另外，芬兰还利用本国的先进数字技术积极参与全球卫星宽带局域网的发展与建设。三是芬兰在数据共享与使用等方面处于全球领先地位。2014年，由芬兰交通与通信部（Ministry of Transport and Communications）所推行的“我的数据”（myData）模型颠覆了原有的数据管理模式，强调个人获得数据的权力，同时该模型为企业开发基于互信的数据服务提供了机会。除此之外，芬兰政府要求各部门协同配合以保障信息安全与数据隐私。四是芬兰的地理位置能够减少因铺设数字基础设施带来的能源损耗与气体排放。芬兰当前正参与建设横跨三大洲及北极地区的海底电缆，建成后既可以推进各地区的数字化发展，又能实现可持续性发展。芬兰在数字基础设施建设上的优势，为本国推行教育数字化转型提供了支柱性力量。
（三）辅助性动力：高效简捷稳定的数字公共服务
基于2022年DESI指数，芬兰在数字公共服务这个指标上位列欧盟第二，高于欧盟各成员国平均水平20.1%。其中，芬兰在面向公民的数字公共服务及面向企业的数字公共服务两个子标准中分别位于欧盟的第四和第七位。对于芬兰而言，为本国公民及企业提供高效、有序、简捷的数字公共服务至关重要，甚至关乎社会的民主与民众的福祉。显然，芬兰在这一方面做得格外出色，为其成为教育数字化转型的领航者提供了辅助性动力。一是芬兰始终贯彻以人为中心的数字公共服务理念。芬兰政府通过开发的多款一站式服务软件，旨在为所有公民、企业、社区等提供多样化的解决方案，推进数字公共服务的数字化与自动化，一定程度上可以提升服务效率，保证各主体获得公平的服务，同时有助于降低碳排放。二是芬兰通过建立跨部门的合作来加强立法、行政、技术、数据层面的互操作性。按照《芬兰数字指南针》（Finland's Digital Compass）的指示，为了落实互操作性服务，不仅需要立法改革，还需要对数字化机遇及先决条件予以全新的理解，同时政府要具备一定的政治决策以化解跨部门数字互通的难题，必要时建立国家标准。三是芬兰力求构建数字安全框架来保障数字公共服务的平稳性。依照芬兰财政部（Ministry of Finance）在2020年6月5日印发的《公共部门数字安全实施计划》（Implementation Plan for Digital Security in the Public Sector），芬兰政府总共投入366万欧元，实施风险管理、应急管理、网络安全、信息安全、数据保护、杜绝虚假信息传播等19项旨在发展公共数字安全领域的服务计划，进而保护公民、社区和社会免受数字环境中信息、服务和社会运作等可能遇到的风险和威胁。综上所述，芬兰政府寻求主动的数字化转型，为各利益群体提供高效、简捷、稳定的数字公共服务，作为辅助性动力，有助于更好地落实教育数字化转型。
二、分析框架：多源流理论及其在本研究中的适切性
芬兰如何从战略上布局，在具有较高数字素养的公民及劳动力、较先进且可靠的数字基础设施和高效简捷稳定的数字公共服务基础上推进教育数字化转型？进一步追问，教育数字化为何会成为芬兰社会层面数字化转型的关键部分？怎样推进教育数字化的落实？政府将采取哪些措施来引导教育数字化转型的方向？通过对这一系列问题的研究，可以明确并洞悉芬兰为什么能够在诸多国家中脱颖而出，成为教育数字化转型的领航者。那么，迫切需要对其背后的运作逻辑进行分析，以便揭示这一原因。
（一）多源流理论框架
20世纪80年代中期，美国政策行为学家金登（John Kington）在“垃圾桶模型”（Garbage Can Model）中提出了多源流理论，用以说明政策议程中为什么有的问题会得到关注，而有些问题则被忽视。实际上，建立议程与阐明备选方案主要涉及三个过程，即问题、政策和政治。其一，值得拿上议程专门讨论的问题一定是迫切需要系统性解决的问题，如突然出现危机或特别重要的事件影响；其二，推动政府制定相关议程的原因之一在于受到特定政策领域专家知识与观点的累积作用，从而对政策提出可能的建议；其三，政治过程也将影响议程，如国民情绪、公共舆论、政权更迭、选举结果和国会人员的变动等。这三个过程都可以充当推进器或是约束力，前者可以把议程中的某些项目推到更加显著的位置，而后者则抑制某一项目进入议程。金登将影响议程推进的三个过程称之为问题源流、政策源流和政治源流，这三个源流的产生与运作相互独立，“当三条源流在关键点达到紧密耦合状态时，政策之窗随之开启，公共问题被提上正式的政策议程”。政策之窗开启的时间极短，它是催动议程落实的触动机制，而焦点事件的突现，触碰了特殊群体的利益，使得相关的问题被暴露出来，从而引起决策者的注意。可见多源流理论为非渐进性政策的出台提供了新的分析框架，为探寻其中的内在逻辑指引了新途径。
（二）多源流理论在本文中的适切性
自从金登提出多源流理论之后，它作为一套方法论工具广泛运用于政策议程设置领域，并在一众学者的修订与完善下，得到快速的发展。时至今日，多源流理论框架所表现出来的灵活性，使其应用到了不同问题、领域及时间段等金登从未预想到的研究上，可谓散发出了蓬勃的潜力。赫维格（Nicole Herweg）等学者认为，在民主国家中，政策议程的制定过程与多源流理论框架越来越契合。从具体的教育领域议程设置来看，斯托特（Evans Stout）等人利用多源流理论框架揭示了因一篇在《明尼阿波利斯明星论坛报》（Minneapolis Star Tribune）发表的尖锐评论而引发的一场关于州政府为何会在落实地方包容性教育计划受阻。白灿雄（Chanwoong Baek）通过对韩国自由学期计划制定过程的研究指明，该计划是在全球教育改革的推动下，由问题源流、政策源流和政治源流共同作用的结果，且政策企业家起到了不可或缺的作用。纪瑞恩（Brian Gearin）等借用多源流理论找出“州级阅读障碍立法”的政策之窗，以明晰政策议程设置的逻辑。由此可见，多源流理论在分析教育议程设置过程中体现了良好的切合性。
综上可知，利用多源流理论讨论芬兰推进教育数字化转型的议程设置同样具备切合性，可以较好地理解该国制定教育数字化转型政策的过程。针对框架本身而言，多源流理论将上述复杂议程转换成问题源流、政策源流和政治源流等三个相对独立且能被剖析的过程。从某种意义上说，解决现实问题是芬兰实现教育数字化转型的切入点，芬兰政府的政策引导是落实教育数字化转型的支撑点，维护教育公平、提高公民数字素养、推动社会可持续发展是芬兰推动教育数字化转型的立足点。另外，对于参与政策议程设置的各个利益相关者而言，诸如政府、学校、企业、社会团体、各类媒体、公民等，他们均是芬兰在推进教育数字化转型过程中的重要主体，并通过直接或间接途径左右着该政策议程设置的内容与时间阶段。从芬兰已有的、在数字化领域的布局来看，推进教育数字化转型虽有基础但仍旧十分复杂。一方面，芬兰作为欧盟的一部分，不仅要面对本国政治、经济、文化、教育等全方位的数字化转型，而且还要成为欧盟乃至世界教育数字化转型的领航者；另一方面，芬兰如何以教育来撬动数字化转型，助推本国在数字经济时代的国际格局中赢得先机。于是，多源流理论能够在上述复杂且模糊的背景下，呈现出芬兰在现有基础上如何推进教育数字化转型政策议程的设置过程，以便清晰地探寻其成为领航者的决定因素。
三、芬兰成为教育数字化转型领航者的多源流分析
依据芬兰在实行国家数字化转型过程中的一系列战略举措而言，教育领域数字化转型并没有作为特殊关照的“对象”，而是作为一部分嵌入国家整体布局之中。那么，是什么原因让芬兰教育与文化部将教育数字化作为一项议程，制定并颁布了《2027年数字化教育与培训政策》（Kasvatuksen ja Koulutuksen Digitalisaation Linjaukset 2027）。讨论该议程设置背后的运作逻辑要远比单纯地介绍政策内容更具有意义，借助多源流理论中的问题源流、政策源流、政治源流以及三流汇合的政策之窗可以全面揭示芬兰成为教育数字化转型领航者的成因（见图1）。
图1 芬兰推进教育数字化转型政策议程设置的多源流模型
（一）问题源流
“通常，问题并不是通过某些政治压力或对人的认识的重视而引起政府决策者关注的，问题引起政府决策者关注的原因常常在于某些指标完全表明那儿本来就有一个问题存在。”当然，这并不意味着问题先天存在，它一般是与利益相关者的常规认识形成了较大反差，因而被识别并被决策者认作需要解释的问题。这即表明如果芬兰在落实国家数字化转型中一直处于稳定状态，则没有必要专门要求教育领域推行数字化转型。由此可以看出，芬兰政府的相关决策者一定发觉到了教育数字化转型的重要性，同时察觉到了该问题所能引起的变化。
1. 教育与技术的竞争
从某种意义上讲，数字化推进了社会政治经济的变革，而由此产生的“技术恐慌”则表明了数字化对劳动力市场所提出的新要求。国际电信联盟（International Telecommunication Union，ITU）在《数字技能工具包》（Digital Skills Toolkit）中指明，“一个巨大的技能差距俨然出现，全世界有数以千万计的工作机会向具备尖端数字技能的人才开放，而称职的人员则寥寥无几。”显然，上述情况所暴露出来的问题是当前教育与培训并没有为公民及劳动力提供与技术相匹配的技能。结果就是具有较高数字素养的公民及劳动者，其工资溢价将会大幅度增加，势必影响并加剧社会的不平等，一定程度上还会威胁到商业模式与就业环境，进而对政府的执政能力质疑。欧洲职业培训开发中心（European Centre for the Development of Vocational Training，CEDEFOP）所发布的《第二次欧洲技能和就业调查》（Cedefop Second European Skills and Jobs Survey）显示，欧洲29个国家中，大约有35%的工人较为担忧数字技术将会取代自己的工作，而数字化高度发达国家的工人忧虑更重。除此之外，芬兰在新冠疫情封城期间，几乎所有的社会活动被迫搬到线上，某种程度上限制了数字技能薄弱的公民及劳动力的权利。对于芬兰政府而言，这些直观的数据以及潜在的风险足够引起他们的注意，并意识到教育在提升公民及劳动力数字素养的作用、维系社会公平与保障民众权利的意义，因而推进教育数字化转型开始进入决策者的视野。
2. 共同目标与先导性
需要清晰地认识到，芬兰作为欧盟的成员国之一，加速欧洲数字化转型是其履行共同愿景的目标之一。依据欧盟委员会印发的《2030数字指南针：数字十年的欧洲之路》，“欧洲通往数字化经济与社会的道路是关于团结、繁荣、可持续性发展之路，是立足于增强公民数字素养和企业数字能力之路，是确保其数字生态系统与供应链安全和稳定之路。”相应地，在推行教育数字化转型过程中，欧盟指出要通过教育与培训让80%的成年人在2030年获得数字技能，以获得高质量的工作和有价值的职业。另外，欧盟还希望通过“伊拉斯谟+”（Erasmus+）教育计划广泛吸收ICT专家，通过STEM教育从小培养学生的数字能力。也就是说，芬兰在欧盟关于推进教育数字化转型的顶层设计下，需要其政府中的决策者基于共同目标制定本国的议程。虽然芬兰在数字化建设上一直处于欧盟的领先地位，然而在教育数字化转型的政策议程设置上则稍落后于其他成员国。德国早在2016年10月就制定并实施了《数字化知识社会的教育行动》（Educational Actions for Digital Knowledge Societies），之后瑞典、西班牙、爱尔兰等国纷纷将教育领域的数字化转型予以制度化（见表1）。那么，芬兰如想保持自身在数字化转型中的领先地位，就必然要在教育领域提早布局，这同样是引起政府决策者重视该问题的原因。
（二）政策源流
当上述问题开始被识别且认作待解决的问题时，一个由某一特定政策的专业人员所组成的政策共同体就会围绕此问题展开讨论，并产生许多政策建议，以化解压力，形成相同的价值观。那么，这些不同的政策建议组成了政策源流，有些重要的建议则浮在源流之上供政策制定者考虑。于是，参与议程设置的决策者基于问题意识，以及在解决办法或政策意见上所达成的一致，会推进其进入政府的议程。如此可以理解，芬兰面对教育与技术的竞争、共同目标与先导性等问题时，引起了社会的关注及讨论，不同的利益相关者基于自身的认知来提出对策，这些对策汇集成了政策源流。
1. 高校及其他利益主体的行动
教育紧密地联系着社会的方方面面，因而推进教育数字化转型同样需要各方主体的共同配合。高校作为推进社会高质量发展的智库，理应成为推进教育数字化转型的主体，而包括企业在内的其他利益主体既是实施教育数字化转型的服务者，同时也是最大的受惠者，他们通过以下行动推进着教育数字化的转型。一是高校联同政策咨询公司对公民接受数字化的程度进行调研，以决定落实教育数字化的方式。如赫尔辛基大学与芬兰咨询公司锐克特（Reaktor）共同商讨如何在公民中推进人工智能的联合提案，以及在此提案下共同开办了名为“人工智能基础”（Elements of Artificial Intelligence）的课程。二是通过高校间施展的共同计划，构建数字生态体系，实现终身化学习的目标。例如由38所芬兰高等教育机构参与的“Digivisio 2030”项目，旨在建设国家数字服务平台、为学习者提供线上学习的机会及资源、支持高等教育机构的数字化管理。三是由国家下属的独立组织召集各利益群体一同商讨并决定教育数字化转型方向。比如由芬兰国家研发基金Sitra组织发布的《迈向终身学习：共同的目标、资助原则和挑战》（TowardsLifelong Learning: The Shared Aims, Funding Principles and Challenges）试图以数字化来实现终身学习型社会的构建。综上可知，芬兰各高校及其他利益主体往往通过合作的方式寻求效率最大化，他们的一系列行动汇集成了政策源流。
2. 专业学者的商讨与推动
作为政府外围的专业学者，他们可以依据自身的专业性观点与建议在推进教育数字化转型政府议程的设置中发挥重要作用，也是助推芬兰成为教育数字化转型领航者难以忽视的力量来源。一般说来，这些专家通过论文、报告、著作、会议等媒介向外传递自己对于教育数字化转型的意见。就其讨论的话题而言，一是客观地看待数字化对教育的影响。梅尔塔拉（Pekka Mertala）以芬兰中小学所进行的教育平板电脑项目为案例，讨论了教育数字化究竟是社会发展的需要，还是课程教学的要求，抑或是政府的舆论导向。二是主要围绕教师数字化素养的研究。埃尔斯塔德（Eyvind Elstad）讨论了数字化时代背景下，包括芬兰等在内的北欧国家，教师如何面对数字化的挑战以及运用数字化工具进行教学。三是讨论数字设备如何推进课程教学以及有何具体影响。科莱特等（Kirsti Klette）对芬兰等北欧国家在课程教学中引入电子设备是否会影响教师与学生的互动展开了研究，进而讨论了数字化会不会影响教育公平。也就是说，芬兰及欧洲相关领域的专家以大量实证研究为基础，讨论并研究数字化对教育的影响，有助于形成教育数字化转型的政策共同体，同时也可以为政府制定教育数字化转型的议程决策提供参考意见。
（三）政治源流
诚如金登所言，政治源流独立于问题源流和政策源流而单独存在，“它由诸如公众情绪，压力集团间的竞争、选举结果、政党或者意识形态在国会中的分布状况以及政府的变更等因素构成。”在芬兰推进教育数字化转型过程中，执政党的决策能力与理念以及公民情绪的变化是影响该议程设置的核心要素。此处的政治并非“权威”的等价物，政策议程的设置也不仅是政府内部人员的决策。所以，在分析芬兰如何成为教育数字化转型的领航者时，不仅要关注公民情绪的变化，同时也要考虑执政党的执政能力及理念。
1. 公民对数字素养的渴求
公众舆论一定程度上左右着决策议程的制定，他们可称之为“国民情绪”“国家的气候”，随着时间的发酵以及媒体的渲染，公民情绪变化会被放大进而可以被政府内部的官员感知，这种情绪的变化一般分成正向和负向两种。在数字技术和数字经济的推动下，数字化与数据成为芬兰公民日常生活的一部分，但也带来相应的恐慌。很大部分原因在于他们担忧机器会取代自己的工作，缺失劳动力市场环境对其的包容。《第二次欧洲技能和就业调查》报告显示，芬兰有51%的公民及劳动力认为数字技术将会对自己的工作产生影响，其中21%的公民及劳动力担忧其工作会被机器所取代。担忧的背后实际是数字素养与工作岗位之间存在“技能差距”，在芬兰这样高度数字化的国家中，由此带来的恐慌更为显著。在《第二次欧洲技能和就业调查》对该问题的调查中显示，芬兰有80%的公民及劳动力认为自身不具备工作岗位所要求的新的数字素养。而在新冠疫情影响下，经济发展不确定性以及技能错配会严重影响就业环境，加深公民及劳动力对数字素养的渴望。而从另一方面看，劳动力市场环境的变化，也带来了巨大的人才缺口。按照国际电信联盟的调查显示，包括芬兰在内的欧洲数字技能人才缺口为50万。通常而言，弥补公民及劳动力数字素养上的差距，要依靠教育与培训来实现，公民对数字素养的渴望将加速相关政策议程的落实。
2. 执政党的理念与战略决策
执政党的执政理念与决策变化是政治源流中的核心推力，其理念的转变推动了芬兰教育数字化转型。2019年12月10日，芬兰新一任政府成立，在新总理马琳（Sanna Marin）的带领下，教育数字化转型很快被搬到了政策议程设置之上，在其公布的《教育政策报告》（Education Policy Report）中，要求将新技术广泛地应用于促进教育公平，通过创建数字化学习环境，实现公民及劳动力数字素养的提升。为了实现这一目标，芬兰政府印发了《芬兰数字指南针》，指明了芬兰2030年的数字化愿景，即构建一个可持续性、信任、以人为本、包容、创新、安全的数字化社会，并正式提出了包括实施良好的数字教育、形成基本的数字技能、维护数字安全等14项战略目标。由此可见，马琳政府对于推进教育数字化转型的决心，而为了落实上述目标，需要政府各个部门之间以及与私营部门、高等教育机构、科学研究机构、行业企业等展开积极的合作，以加快推进教育数字化转型。另外，芬兰作为欧盟成员国，也在积极地参与并制定相关决策，共同为提升欧洲公民及劳动力的数字素养而努力。这样看来，芬兰当前执政党在积极推进着各个方面的数字化转型，加强各部门之间的联系，在这样的政治环境下，芬兰具备了自上而下推进教育数字化转型的可能，故而为成为领航者建立了坚实的基础。
（四）三流汇聚与打开“政策之窗”
2022年，芬兰教育与文化部印发《芬兰数字指南针》，可以视为芬兰开启了教育数字化转型的“政策之窗”，同时这也是其成为教育数字化领航者的重要标志。依据上述报告中的数字经济社会发展的SWOT分析，芬兰具有较强的数字化能力和教育水平，且各利益主体的相互协作以及教育数字化服务网络等水平较高，但是在跨部门推进教育数字化、老年人等弱势群体以及教育数字化的数据服务等方面还有待进一步的提升。不过，芬兰在政策之窗开启之前，问题源流、政策源流和政治源流均已成熟，“这三股独立的溪流最后在政策窗口汇聚，当政策窗口打开时问题就会被提上政策议程”。首先，教育与技术的竞争、共同目标与先导性等问题源流促使芬兰重视教育数字化转型的相关议题；其次，高校及其他利益主体的行动、专业学者的商讨与推动等政策源流为上述问题提供了议程备择；最后，公民对数字素养的渴求、执政党的理念与战略决策等政治源流很大程度上决定着政策议程的方向。2023年4月，芬兰教育与文化部印发了《2027年数字化教育与培训政策》，该政策希望以数字化来为高质量学习与发展提供均等机会，利用数字化创造交互式环境促进学习者之间的沟通交流，以数字化支撑知识社会的发展。那么，芬兰在现有数字化转型方面的基础，加上《芬兰数字指南针》催动问题源流、政策源流和政治源流的汇聚，打开了“政策之窗”。事实证明，随着《2027年数字化教育与培训政策》的颁布，芬兰将保持并成为教育数字化转型的领航者。诚如教育和文化部推进的企业发展项目一般，通过共同的原则和价值来确保数字环境的互操作性，促进信息资源的互通，以更好地落实相关的教育政策决策。这个意义上讲，芬兰有能力成为教育数字化转型的领航者。
四、结语
芬兰在推行教育数字化转型方面具有坚实的现实基础，如较高数字素养的公民及劳动力、较先进且可靠的数字基础设施和高效简捷稳定的数字公共服务。而芬兰如何保持住领先地位，成为教育数字化转型的领航者？多源流理论可以单独分析各个不同政策议程设置参与者的情况，并在政策之窗打开之时，进一步地保证了芬兰可以成为教育数字化转型的领航者。从中可以看出，推动教育数字化转型是芬兰处于教育与技术的竞争、共同目标与先导性等问题源流的思考下，由高校及其他利益主体、专业学者等相关者的政策源流决策下，公民对数字素养的渴求、执政党的理念与战略决策等政治源流的决议下所开启的。换言之，推进教育数字化转型是芬兰举国上下共同的诉求，而政策议程设置的结果也必然会通过相同的途径回馈给本国的全部利益相关者。因此，芬兰成为教育数字化转型的领航者有据可循，芬兰经验或许可为其他国家推进教育数字化提供些许镜鉴。
我国在推进教育数字化转型的过程中，要深刻地认识到教育与技术竞争中所引发的高质量数字人才匮乏问题，以全面了解我国的教育数字化水平；通过多部门、多主体的协同配合与合作，构建良好的教育数字化生态环境，引导更多的专家及学者参与到教育数字转型的研究与商议之中；另外还要考虑民众对于教育数字化转型的现实诉求，切实落实教育与培训，以弥补人才缺口；当然更为重要的是需要各级政府的宏观调控以教育数字化转型为切口，加速我国进入数字化社会的步伐。
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● 引用本文
修南,潘黎.芬兰如何成为教育数字化转型的领航者：多源流理论视角[J].比较教育学报,2023(05):29-41.